Medzinárodné sankcie trpia takzvaným „sankčným paradoxom,“ keď napriek ich zlej povesti a domnelej neúčinnosti ich aj tak celý svet používa stále viac a viac. A niet sa čomu čudovať. V donucovacej diplomacii je medzi slovnými odsúdeniami a vojenskou aktivitou len málo nástrojov, ktoré majú potenciál substanciálne ovplyvniť kalkulácie aktérov medzinárodných vzťahov. 

Sankcie sú preto často nevyhnutnosť a naše očakávania na ich efektivitu by na tento fakt mali brať ohľad. Okrem obsahu sankčných balíkov je však kľúčový aj často prehliadaný spôsob ich uvaľovania. 

Kľúčové „nabaľovanie“

Sankcie sú nástroj ako stvorený pre aktuálnu situáciu na Ukrajine. Každým dňom sa balíček sankcií od západných štátov proti Ruskej Federácii a Bielorusku rozrastá o významné položky, no z mnohých metropol znie volanie, že nie sú dosť, že by mali byť prísnejšie, že by mali byť až extrémne a druhým dychom – že aj tak nebudú dostatočné. 

Rola sankcií je nevďačná no urgencia výraznej odpovedi Európy na ruskú agresiu nás vyzýva prijať tvrdé opatrenia čo najskôr. Bolo by však na mieste zvažovať dopady takéhoto zrýchleného postupu na efektivitu sankcií a postupovať i strategicky.

Čo teda vieme o postupe uvaľovania sankcií a prečo je „nabaľovanie“ (graduated response) možno lepšie než okamžitý tvrdý prístup od prvého balíku? Znamená postupné zosilňovanie sankcií slabosť Európskej únie, alebo strategický postup? A konečne, čo teda sankciám chýba (ak už zahrňujú aj SWIFT)? Dovolím si na základe skúsenosti a výskumu predchádzajúcich sankčných opatrení tvrdiť, že im chýba komunikácia a že chýba ako soľ. 

Keď sankcie nefungujú

Z rozsiahlych štatistických výskumov, ale aj prípadových skúseností vieme niečo veľmi podstatné o tvrdých balíkoch sankcií uvalených na represívny typ režimov – nefungujú. Nie, že nie sú efektívne, ale prosto nefungujú. 

Príkladom nám môže byť Irak, Haiti, či bývalá Juhoslávia. Všetko prípady uvalenia trvdých sankcií od počiatku ich zavedenia, ktoré spôsobujú dva fenomény v represívnych režimoch – čím represívnejší režim, tým výraznejšie sú tieto fenonény. Priama úmera potom existuje aj vo vzťahu k tvrdosti sankcií. A tu sa dostávame k otázke Ruska a Bieloruska po potlačovaní domácich protivojnových protestov. V oboch režimoch totiž možno nielen očakávať, ale už aj sledovať vzrastajúcu mieru represie a štátnej kontroly. 

Prvým fenoménom je rally-around-the-flag efekt, z ktorého doposiaľ čerpal V. Putin minimálne, ale ktorý s kombináciou vzrastajúcej domácej represie a silných dopadov sankcií predstavuje reálnu hrozbu v podobe vilifikácie a obviňovania Západu a pretrhnutí možného zdieľania požiadaviek Západu medzi ruskou populáciou. Každý ekonomický problém a nedostatok bude zvalený na vonkajšieho nepriateľa a režim si svoju pozíciu de facto posilní. 

Druhým fenoménom je disproporčný dopad na schopnosť opozície budovať politický vplyv v krajine. Represívne režimy v čase sankcií sprísňujú svoju kontrolu nad prerozdeľovaním zdrojov a často sú schopné udržovať podporu hlavných spojencov v rámci režimu a to na úkor relatívnej sily opozície. Je zrejme jasne vidieť, že oba fenomény sa môžu navzájom posilňovať. 

Oba tieto fenomény stoja povedľa humanitárnych dôvodov za prerodom sankčných stratégií z plošných sankcií na cielené sankcie a oba sú taktiež dobrým argumentom pre „nabaľovanie“ a pozorne rozvinutú komunikačnú stratégiu. Oba totiž majú jeden kritický prevodový mechanizmus – pozíciu obyvateľov a postavenie opozície v cieľovej krajine. 

Naivné predstavy

Predstava uvalenia masívnych sankcií s vysokými požiadavkami, ktoré vytvoria tlak naprieč spoločnosťou a spôsobia dostatočnú nespokojnosť, ktorá transformuje „ekonomickú bolesť“ na „politický zisk“ (pain to gain) je už prekonaná a dlho nazývaná „naivnou teóriou“. 

A toto je dôvod prečo sú volania po silnejších sankciách okamžite (a ich možné uvalenie) možno kontraproduktívne. Vysielajú síce signál do Ruska i Bieloruska, ale signál je viac o našom rozhorčení, jednote a odhodlanosti (všetko relevantné motívy obhajujúce morálne hodnoty, ktoré zdieľame), než o našich konkrétnych požiadavkách. A netreba sa mýliť, to je za cenu efektivity a neflexibility. 

Plošné odpojenie od SWIFT, okamžité ukončenie odoberania plynu a ropy, či dokonca plošné dovozné embargo by mali skutočne devastujúce dopady, ale bez potrebnej flexibility možného zvyšovania tlaku, či operatívneho uvoľnenia sankcií. A to je problém.

Čím je možné hroziť neskôr, ak je všetko uvalené ihneď? A podstatne, aký komponent je možné sľubovať, že bude uvoľnený, alebo neuvalený za čiastkové ústupky Ruska? 

Menované sankcie sú opatreniami s nediskriminujúcim dopadom, ktoré je extrémne ťažké spojiť s už aj tak minimalistickou komunikačnou stratégiou ich uvaľovania v prospech podporenia opozície, odlíšenia režimu od populácie a zdôraznenia ochoty obnoviť vzťahy s viac kooperatívnym vedením krajiny. 

Odstupňované balíky umožňujú väčšiu presnosť, flexibilitu a v represívnych režimoch majú lepšie výsledky smerom k destabilizácii vedenia roztrieštením podpory (pretože nie všetci podporovatelia režimu trpia rovnako). 

Jasná komunikácia

Preto rozširovanie sankčných balíkov zo strany EÚ aj napriek počiatočnému nezahrnutiu plošných obmedzení vo SWIFT či komoditách môže slúžiť vybranému cieľu dokonca efektívnejšie než sú priamo tvrdšie sankcie. A to bez ohľadu na to v akej miere ide o stratégiu a v akej o limitáciu odhodlania krajín EÚ závislých na ruských exportoch. 

Možnosť balíkov a ich stupňovania sme už nastúpili, preto by k ich efektivite enormne prispela skutočná adopcia takéhoto strategického postupu. Ten zahŕňa jasnú komunikáciu požiadaviek, jasnú hrozbu ďalších opatrení, ale aj jasné podmienky uvoľnenia niektorých balíkov ak budú splnené požiadavky a to aj čiastkovo. 

Ako príklad je možné vziať obmedzenia na Ruské aerolinky – je to vysoko flexibilné opatrenie a bolo by produktívne naviazať ho na určité trvanie kľudu zbraní a prebiehajúce vyjednávanie ako podmienky jeho provizórneho ukončenia. 

Toto vytvára konkrétne záchytné body požiadaviek a splniteľné méty, ktorých naplnenie môže vyžadovať i nesúrodý vnútorný aktér. Taktiež je súčasťou graduated response jasná komunikácia, aké kroky a kedy povedú k zvýšeniu sankcií a aké budú sprevádzajúce požiadavky – tento „deadlining“ a ochota ho naplňovať je pre efektívnu donucovaciu diplomaciu nevyhnutná. 

Naša ochota ešte významne vystupňovať sankcie teda musí byť prítomná, ale to hlavné, čo v sankciách teraz chýba, je lepšia komunikácia – a to hlavne s potenciálne najdôležitejším spojencom v celej kríze – Ruským a Bieloruským národom a opozíciou. 

Ako príklad môže slúžiť komunikácia EÚ sprevádzajúca sankcie na Venezuelu či Myanmar žiadajúca jasné ústupky, no zároveň vyjadrujúca podporu populácii, opozícii a kooperatívnemu riešeniu. Nie je to známka slabosti, či vnútorného nesúladu, ale kritické uvedomenie, že k riešeniu tejto situácie je nutná súčinnosť, ak nie vystupňovaná aktivita obyvateľstva a opozície v Rusku a Bielorusku. 

Sankcie by práve tomuto segmentu spoločnosti nemali podrážať nohy a kľúčovým prvkom musí byť komunikačná stratégia, ktorá toto uvedomenie reflektuje a nadmieru aplikuje. Čo málo prenikne zo západnej komunikácie medzi populáciu, či dokonca aj viac majetných podporovateľov Putinovho režimu, musí obsahovať vyjadrenie solidarity a spojenie konkrétnych požiadaviek s konkrétnymi opatreniami.

Z vyjadrení USA i EÚ ako primárnych dizajnérov sankcií zatiaľ takáto komunikácia celkom absentuje a naopak posilňuje monolitické vnímanie oboch cieľových entít. Preto postupné zvyšovanie tlaku vlastne dáva zmysel, ale nesmie zostať bez komunikácie určenej k predídeniu obom spomínaným fenoménom. S výhľadom na pravdepodobnosť dlhého trvania sankcií sú totiž tieto fenomény achillovou pätou efektivity akokoľvek rozsiahlych sankcií a ich rozmach je možné vnímať už dnes.